El (fallido) Proyecto de Ley 442 de 2025: ¿por qué se archivó la primera gran apuesta para regular la IA en Colombia?
La promesa de liderar la regulación de IA en Latinoamérica
Colombia se encontraba en una posición privilegiada para convertirse en el pionero latinoamericano en la regulación de la Inteligencia Artificial. Con una economía que busca diversificarse y un sector tecnológico en expansión, el país parecía listo para aprovechar las oportunidades que ofrece la IA, tecnología que se proyecta contribuirá con más de 12 billones de dólares a la economía mundial hacia fines de la década.
El 7 de mayo de 2025, esta ambición se materializó en el Proyecto de Ley 442 de 2025 Senado, una iniciativa que prometía establecer las bases para el desarrollo ético, seguro y responsable de la IA en Colombia. Sin embargo, pocos meses después, este ambicioso proyecto se enfrentó a una “ponencia de archivo”, convirtiéndose en otro intento fallido de regular esta tecnología transformadora.
¿Qué llevó al fracaso de esta iniciativa que había despertado tantas expectativas? La respuesta se encuentra en una combinación de factores estructurales, temporales y técnicos que revelan los desafíos profundos que enfrenta Colombia para materializar su visión de liderazgo tecnológico en la región.
El contexto de urgencia: por qué Colombia necesita regular la IA
La necesidad de regular la Inteligencia Artificial trasciende las consideraciones meramente económicas. Colombia aspira a posicionarse como líder regional en la adopción responsable de la IA, pero esta ambición debe equilibrarse con la protección de los derechos fundamentales y la dignidad humana.
Los riesgos inherentes a la IA sin regulación son múltiples y graves: decisiones algorítmicas injustas que pueden perpetuar discriminación, falta de transparencia en sistemas que afectan la vida de los ciudadanos, sesgos que reproducen desigualdades históricas, vigilancia masiva que erosiona la privacidad, y automatización indiscriminada que puede vulnerar derechos sin supervisión adecuada.
Colombia reconoce que la tecnología debe estar al servicio del bienestar colectivo, la justicia social y el desarrollo sostenible. Sin embargo, este reconocimiento no ha sido suficiente para superar los obstáculos que han llevado al archivo repetido de proyectos legislativos sobre IA.
El patrón de iniciativas fallidas: una historia de intentos frustrados
El Proyecto de Ley 442 de 2025 no es un caso aislado. La trayectoria regulatoria de la IA en Colombia está marcada por múltiples esfuerzos legislativos caracterizados por una diversidad de enfoques y, lamentablemente, por su fracaso en lograr aprobación.
A lo largo de los años, varios proyectos de ley han buscado establecer lineamientos de política pública para la IA, pero la mayoría han sido archivados o retirados. Esta recurrencia de iniciativas fallidas evidencia dos realidades contradictorias: por un lado, un interés legislativo persistente y genuino por regular la IA; por otro, las dificultades inherentes para concretar un marco normativo integral y consensuado.
La existencia de la Política Pública para el desarrollo de la Inteligencia Artificial, aprobada mediante documento CONPES en febrero de 2025, proporcionaba un marco estratégico que debería haber facilitado las iniciativas legislativas. Sin embargo, incluso con esta guía, el desafío persistía.
El Proyecto de Ley 442 de 2025: la iniciativa más ambiciosa
Origen y liderazgo institucional
El Proyecto de Ley 442 de 2025 Senado nació como un esfuerzo conjunto liderado por el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (Minciencias) y el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC). Esta coordinación interinstitucional ya representaba un avance significativo respecto a iniciativas anteriores, al unificar esfuerzos gubernamentales bajo una visión común.
Un enfoque integral y progresista
El proyecto se distinguía por su enfoque social y basado en riesgos, inspirándose en los principales estándares internacionales, incluyendo la Ley de IA de la Unión Europea (UE AI Act), los principios de la OCDE y las recomendaciones de la UNESCO. Sus principios rectores abarcaban la protección de la privacidad, la no discriminación, la dignidad humana, la sostenibilidad, la equidad y la transparencia.
Componentes innovadores del proyecto
El proyecto trascendía una mera regulación restrictiva al incluir elementos progresistas:
Sistema de clasificación por riesgo: Establecía categorías desde sistemas prohibidos hasta sistemas de bajo riesgo, con regulaciones proporcionales para cada nivel.
Gobernanza institucional robusta: Designaba a Minciencias como autoridad nacional en IA, con facultades para supervisar, establecer directrices y coordinar acciones. Incluía la creación del Consejo Nacional Asesor de Inteligencia Artificial y “sandboxes regulatorios” para experimentación segura.
Fomento a la innovación: Promovía activamente el desarrollo de la IA mediante transferencia de tecnología, apoyo a startups, creación de Centros de Excelencia y programas de investigación.
Preparación social: Contemplaba estrategias nacionales de formación, programas educativos en todos los niveles y promoción de programas académicos especializados.
Transformación laboral: Abordaba el impacto en el empleo con lineamientos para transición justa, planes de reconversión y esquemas de corresponsabilidad.
Las tres causas del archivo: un análisis de los factores determinantes
1. La trampa de la ley estatutaria
El Proyecto de Ley 442 de 2025 fue clasificado como “ley estatutaria” debido a que “están en juego varios derechos fundamentales y humanos”. Esta clasificación, aunque técnicamente correcta, se convirtió en un obstáculo determinante para su aprobación.
A diferencia de las leyes ordinarias, las leyes estatutarias exigen un proceso de aprobación más riguroso, incluyendo mayoría absoluta en el Congreso y control constitucional automático y previo por parte de la Corte Constitucional. Este requisito no solo alarga significativamente los plazos de tramitación, sino que también eleva considerablemente el umbral político para su aprobación.
2. Los plazos legislativos implacables
El proyecto fue radicado el 7 de mayo de 2025, en un momento crítico del calendario legislativo. En Colombia, el proceso legislativo exige aprobación en cuatro debates en un máximo de dos legislaturas consecutivas, pero un requisito fundamental es que el proyecto sea aprobado al menos en el primer debate durante la primera legislatura.
Con muchos proyectos teniendo como fecha límite el 20 de junio de 2025 para el primer debate, el margen de tiempo era extremadamente ajustado. La aparición de una “ponencia de archivo” indica que los tiempos legislativos no permitieron su avance, evidenciando una falta de coordinación entre la ambición del proyecto y la realidad del calendario parlamentario.
3. La complejidad técnica y política
La naturaleza integral y técnicamente compleja del proyecto, aunque era una de sus fortalezas conceptuales, se convirtió en una debilidad práctica. Lograr consenso técnico y político sobre un tema tan novedoso y multifacético requiere tiempo y recursos que el proceso legislativo colombiano no pudo proporcionar.
La fragmentación de esfuerzos previos había creado múltiples iniciativas concurrentes abordando diferentes facetas de la IA, lo que complicaba la construcción de un consenso unificado. Paradójicamente, el intento de ser comprehensivo y unificador hizo el proyecto más vulnerable a los plazos legislativos.
Lecciones de proyectos anteriores: errores que se debían evitar
El análisis de proyectos predecesores, como el Proyecto de Ley 059/2023 Senado, revelaba problemas estructurales que el nuevo proyecto debía superar:
Definiciones restrictivas: Proyectos anteriores habían sido criticados por definiciones de IA “restrictivas y disfuncionales”, limitadas a programas que simulan la mente humana, omitiendo aspectos cruciales del ecosistema moderno de IA.
Principios éticos sin operatividad: Aunque enunciaban principios deseables, carecían de mecanismos técnicos concretos para asegurar su aplicación práctica.
Gobernanza inadecuada: Propuestas de comisiones sin autonomía presupuestaria y técnica, con composiciones que no garantizaban representación diversa.
Sobrerregulación ex ante: Imposición de cargas desproporcionadas como registro obligatorio de todos los desarrollos de IA, que podrían sofocar la innovación.
Ausencia de enfoque territorial: Falta de provisiones para abordar la brecha digital en regiones remotas, un problema crítico en Colombia donde un alto porcentaje de hogares carece de acceso a internet.
Las brechas estructurales: por qué incluso una buena ley puede fracasar
Más allá de los problemas específicos del proyecto, Colombia enfrenta desafíos estructurales que limitarían la efectividad de cualquier regulación de IA:
Baja inversión en CTeI: La limitada inversión en Ciencia, Tecnología e Innovación en relación con el PIB compromete la capacidad de implementar regulaciones ambiciosas.
Brecha digital persistente: Las desigualdades en acceso a tecnología e internet hacen que la regulación pueda ser “letra muerta” fuera de los grandes centros urbanos.
Capacidad institucional limitada: La falta de expertise técnico en el sector público dificulta la implementación efectiva de regulaciones complejas sobre tecnologías emergentes.
Hacia el futuro: reformas necesarias para el próximo intento
Para que futuras iniciativas legislativas sobre IA tengan éxito en Colombia, será necesario abordar tanto los aspectos procesales como los estructurales:
Reformas procesales
Coordinación temporal: Asegurar que los proyectos de ley se radiquen con suficiente tiempo para su tramitación, considerando los plazos legislativos.
Construcción previa de consensos: Desarrollar espacios de diálogo multisectorial antes de la radicación para construir acuerdos amplios.
Flexibilidad normativa: Considerar marcos normativos más flexibles que permitan adaptación sin requerir reformas legislativas complejas.
Reformas estructurales
Gobernanza robusta: Crear una Autoridad Nacional de Inteligencia Artificial con autonomía técnica, presupuestaria y regulatoria.
Enfoque territorial: Incluir compromisos vinculantes para cerrar brechas de conectividad y talento digital.
Regulación adaptativa: Adoptar modelos basados en principios éticos vinculantes y auditorías posteriores proporcionales al riesgo.
Conclusión: el costo de la inacción
El archivo del Proyecto de Ley 442 de 2025 representa más que el fracaso de una iniciativa legislativa específica. Simboliza la dificultad de Colombia para materializar su ambición de liderar la regulación de IA en Latinoamérica y expone las limitaciones estructurales que enfrenta el país para adaptarse a las transformaciones tecnológicas.
La urgencia de regular la IA no disminuye con el fracaso de este proyecto. Cada día que pasa sin un marco regulatorio claro, Colombia se aleja de su objetivo de posicionarse como líder regional y permite que los riesgos asociados con la IA sin regulación continúen creciendo.
El próximo intento deberá aprender de estos errores, pero también requerirá un compromiso político y social más profundo. La regulación de la IA es demasiado importante para ser víctima de los plazos legislativos o la falta de coordinación institucional.
Colombia tiene la oportunidad de convertirse en un referente regional, pero solo si logra superar las limitaciones que llevaron al archivo del Proyecto de Ley 442 de 2025. El tiempo apremia, y la región observa con atención si Colombia puede cumplir con sus ambiciones de liderazgo tecnológico o si otros países tomarán la delantera en este campo crucial para el futuro.
